一、交易所治理三边模型的提出

（一）问题引入：“盛名之下，其实难副”——数据交易所发展的痛点

作为继土地、劳动、资本、技术之后的第五大生产要素，数据对提高生产效率的乘数作用不断凸显。数据要素价值之深度发挥，关键不在于静态的控制，而是动态的流通交易。根据市场交易规律，商品的规模化发展及价格发现离不开交易所的高效供需匹配撮合。2022年12月，中共中央、国务院颁布《关于构建数据基础制度更好发挥数据要素作用的意见》（以下简称“数据二十条”），明确提出“统筹构建规范高效的数据交易场所”。受顶层政策的红利助推，各地方政府竞争设立并探索运营“数据交易所”，在域外经验极有限之情况下，逐步摸索出中国特色的“由上而下”的政府主导赋能型发展模式。

毋庸讳言，当前数据交易所发展如火如荼，但其中的风险问题不容小觑。例如，数据交易所定位错乱，基本功能尚待厘清，与数据商、数据中介、数据平台、证券交易所的差异未作分明；数据交易所责任边界模糊，对场内交易的损失是否承担责任，承担补充责任还是连带责任，均未置可否，严重影响交易参与者预期。从交易模式看，数据交易所的营利性增值业务挤压撮合主业，数据质押、信托、资产化等金融产品叠加风险，交易所自我上市、自我交易的利益冲突未被化解，定价、披露、危机处置等交易机制复制证券交易所，数据交易特殊性不彰。更重要的是，“数据交易所到底为谁而设”的谜团始终未能释疑，各地方政府基于政绩竞争考虑，盲目跟风设立同质化的数据交易所，实际交易流动性寡淡，且彼此缺乏联通，徒增数据供需方交易成本，有悖数据要素全国统一大市场之建设。诸此问题，不一枚举而尽。

（二）交易所治理三边模型的提出:组织、行为和结构的组合

面对纷繁复杂的现实问题和风险隐忧，寻得有效的治理抓手，减少“顾此失彼”的疴痛，实为当下及今后数据交易法治的核心命题。晚近的“生态系统”和“复杂网络”理论可提供一定启发。生态系统理论(Ecosystem)最早由美国摩尔教授(F.Moore)引入商业领域，后在互联网平台治理中发挥重要作用，其强调平台中不同主体的定位、关系、运作和责任的生态平衡，以领域法视角探究内部治理和外部规制等不同工具的协同。而复杂网络理论(ComplexNet-work)强调从结构角度分析系统的功能，更直接地适用于金融领域，尤其是金融市场基础设施(financialmarketinfrastructure)的风险治理，其主张在金融市场中，金融机构作为节点会形成一种复杂的线状关联，各节点的风险会在网络结构中传染衍化，因此须关注主体在网络中的节点，以客观评估主体的系统定位、重要程度和风险传导路线。受此启发，在揭示数据交易所等新兴交易场所(如碳排放交易所、NFT交易所、元宇宙交易中心)的风险时，应强化体系化认知，寻求不同法际工具的配合联动，避免单一制度法对风险治理的力有不逮和管中窥豹。

以之为基，为全面揭示交易所问题，以领域法为研究范式，化繁为简，笔者提出交易所治理的三边模型(见下页表1)。第一边为组织维度，以民法的规范主义为指引，先解决“是什么”的本体性问题，关注数据交易所的定位，意在解决如何界分不同交易平台，交易所特殊性何在，权利和义务有哪些，责任边界如何厘定等基础问题。第二边为行为维度，以商法功能主义为核心，从交易模式和交易机制的类型化出发，分析交易所的定价、披露、危机处置等特殊行为“怎么做”的问题，以此动态揭示交易所的“能为”与“不能为”。第三边是结构维度，以经济法整体主义视角审视数据交易所的市场竞争及与登记结算主体的连接问题，此维度更注重如何“发展好”的问题，可为数据交易所的风险规制和良性竞争提供方案。应然的法治赋能意义上，此三边是递进关系的导向，按市场规律，交易所的发展及其治理应事前确定定位，再于实践中探索交易模式和机制，最后通过市场演化和政府介入的博弈和协同形成其运作布局，体现出市场主导的“自下而上”诱致性变迁之探索。然而，我国数据交易所规制的实然逻辑与之相反，各地先抢占牌照蜂拥设立，盲目借鉴证券交易所经验扩张业务，出现问题后方才考虑定位及责任，体现着政府主导的强制性变迁思路，“自上而下”的行政干预色彩浓重，市场逻辑与监管逻辑存在着难解的悖反。

综上，通过三边模型的工具主线，本文试图对数据交易所的定位、风险、问题及发展方向进行体系化解构，明确不同维度的治理重心和规制工具箱，以为我国数据交易所的深度发展提供可操作性的分析工具和政策/制度参考。

二、数据交易所的定位和责任

1987年美国法学家费舍尔教授(DanielR.Fischel)曾精辟地发文指出，“交易所、购物中心抑或跳蚤市场本质并无不同，它们都是将买卖双方聚合到一起以减少彼此发现的成本。”不过若置于当下，囿于时空差异，这种观点难以因应经济情势、科技发展和商业模式的新近变化。在我国全力推进数据交易所建设背景下，首需厘清的是从主体组织法律定性出发，规范概念的数据交易所到底是什么？其与数据商、数据交易平台、数据交易中介差异何在？如何认识数据交易所与证券交易所的不同？这是前提性问题，也是确定交易所运行逻辑和责任边界的应然思考。

(一)数据交易所的定位——“交易所之花”的理论切入

各种类型的交易所琳琅满目，明确关键的界分标准尤为重要。同为数字经济宠儿，数字货币的研究思路可资借鉴。长期以来，货币领域存在现金、商品货币、电子货币、储蓄货币账户、准备金账户、虚拟货币、加密货币、数字货币等各种形式。尤其比特币兴起后，彼此间的区分难度渐显。为回应法律定位和风险治理之需，2017年国际清算银行首次提出“货币之花”(TheMon-eyFlower)概念模型，以四个椭圆指代货币关键属性，为各种货币的区分提供具象工具。这种模型不同于传统四圆交叉寻求公约数的界分模式，每个圈层的内和外均有特定含义，即存在预设性的相互元素，而非全然有或无的关系。受此启发，笔者设计了“交易场所之花”模型，根据交易标的是标准化/定制化，交易场所是营利化/公益化，交易场所对交易者的约束是自律化/合约化，交易场所的设立是市场主导/政府主导等四个维度将交易场所划分为十五种类型，以提供较周延的交易场所界分方法(见图1)。

1.“数据”交易所:难以去人际化的非标服务提供商

划分交易场所最直接的方式即为根据交易标的之不同进行，此亦是各场所名称的核心由来。同为无形化标的，“数据”交易所通常与“证券”交易所相提并论，其有何特殊性？首先是标准化程度不同，证券商品是权益表达载体，本身即为标准化的存在，追求去人际化的交易效率，股票、债券、基金等证券价值更有市场属性；而数据商品价值往往根据适用场景确定，多为需求方市场，交易的主要是定制化商品，是服务信用类的合作交易之体现，效用具有不确定性。以之为基，数据交易所的产品定价更复杂，交易频次较低，基于供需匹配定制和信任的需要，交易对手不宜匿名化；而在证券市场，集中撮合的匿名高频交易已为核心投资模式。按法益移转及救济的差异化规则导向，标准化产品亦可“上下”扩展，下及市场化的地方大宗现货产品，一般对财产确权并无争议，适用意思自治的财产规则，是强化事前保护机制的体现；上及完全由政府设定的碳排放配额，交易标的之生成和流通深受政府介入影响，此为公权力调控的管制规则之体现；相比而言，数据权属仍不确定，“数据二十条”的界定也淡化了所有权之说，而强调使用权、以责任规则为主导。

2.数据“交易”所:商业服务的营利化阐释

交易司空见惯，但数据交易所中的“交易”具有特定商事含义，更近于营利性之内涵，嵌有非公益性、非自用性、非增值性的三种限定，此限定已获欧盟《数据治理法》(DataGovern-anceAct，DGA)确认。即排除不以建立商业关系为目的的公共部门提供的数据共享服务，数据交易所不能沦为有过多增值服务以致可能有损中立地位的“数据超市”，自用性或共享性的场所系统亦被排除。值得说明的是，交易与共享不同，数据共享模式下，数据输出方不丧失数据控制权，数据共享后有多个控制者，数据共享平台需重点解决控制权的分配、转移和责任。而数据交易完成后，交易所即完整履行义务。当然，数据共享并非不能以货币为对价，但其本质是公益性或互助性的。目前数据交易所混杂一二级市场之功能，一级市场是数据资源“生产”/“发行”市场，强调数据资源的开发，本与交易所无甚关联，但因数据交易之特殊的需求方导向影响，为提高入场交易数，目前数据交易所往往也不得不兼有甚至主营数据采集、汇聚、开发、加工、分析等生产性业务。但从要素专业分工发展看，交易所之交易应以满足高质量用数需求的数据产品二级“流通”市场为主，其报酬请求权产生自“条件成就”——促成交易，基于利益冲突和价值衡平的考虑，当少涉数据生成加工之增值性业务。

3.数据交易“所”:自律性法人的组织属性

从语词溯源看，交易所乃固定称谓，专属场内交易，是具有自律能力的类监管主体。其内部规则可产生外部化的对世效力，此自律属性来于法律对交易所权利之确认，使其具有独立的主体地位和规训权。与数据经纪商(databroker)不同，后者是以关系契约为核心的数据第三方，以重复博弈、声誉机制和违约成本来纾解双边信任困境，本质仍为市场主体，不具备法律保障的中立属性，也无法实现自律监管目的。从更深层的主体划分逻辑看，交易所可归于金融市场基础设施，其乃投融资主体、市场中介、监管主体之外的第四元主体，具有交易的多边性、自然垄断性、网络性等特点，并非双边性的中介概念所能指代涵摄。譬如电子商务平台即存在提供网络经营场所、交易撮合、信息发布等不同的功能组合，也具中立性，独立于商务提供方和接收方，但更多是商品贸易业务，而非交易撮合业务。仔细审视我国数据交易所，范围过于宽泛，存在数据交易中心、数据交易平台、数据交易场所、数据交易服务机构、数据交易中介服务机构、数据交易场所运营机构、数据流通服务第三方机构等不同称谓，未凸显数据“交易所”特性，存在混同为数据商、数据中介之倾向。实践中，但凡有数据流通的设施即可自称数据交易所，大量平台、互联网数据商被囊括其中，而基于法秩序统一的原理，此泛化称谓不利于数据交易所的规范发展和责任明定，应有“所商分离”之定位。

4.披着市场化的外衣:“自上而下”的政府主导

与前三维度不同，第四维度关注场所的设立过程。不能否认，特定的交易设施具有公共物品属性，当由政府主导设立，此有较高成本收益比。如产权交易所设立初衷即国有资产的交易须在此场所进行，从而避免国有资产流失；碳排放权交易所亦如此，基于环境公益法政策的考量，交易的碳排放配额是政府拟制创设的产品，其产生、交易到注销不可由市场自发形成。而数据交易所交易的数据(产品)并无明显的政策管控导向，实际上应由市场主导，不过当前受政策红利加持，“自上而下”的政府设立成为主要模式。

(二)数据交易所的责任:报告、审核与调查

数据交易所的责任与其定位及功能相关。在此先分析一个问题:数据交易所是不是数据交易之必须，若是，是否应课以更重之责任；若否，其责任是否适当酌减？实际上，数据交易存在多种模式，民法视角下存在“确权—交易”“转化—交易”“交易所化”三种路径，转化为商法语言，即为存在场内和场外交易之二分。交易所的历史是从场外走向场内的演化，但仍保持多层次分布。数据交易所设立初衷意在发挥供需匹配作用，借鉴证券交易所等成熟模式，对数据交易加以赋能的信任保障，但不能否认，实践中仍有大量场外交易。是以，数据交易所并非竞争法中的必需设施(EssentialFacility)，但在国家政策支持下产生了实质性的“生态依赖效应”。

1.责任基础:全流程的特殊中介人和公益半监管的公共中介

本质上，数据交易所与委托人是委托关系，旨在向后者报告订立合同的机会或提供订立合同的媒介服务。按照《民法典》第961条，其是“居于交易双方当事人之间起介绍、协调作用的中间人”，《数据安全法》第33条即指其为“从事数据交易中介服务的机构”。但较于其他交易所，数据交易所功能更为综合，多被叠加“增值”服务，职是之故，有学者明确主张数据交易平台可能是中介人，但可能附加其他服务或具有其他法律定位。深圳、贵州等地大数据交易管理办法亦有类似表述，强调其多元化数据交易产品撮合服务的定位。但需注意的是，综合“超市”式的发展并不必然被禁绝，而是要区分主次，数据交易所不是因附加多重服务而有多重定性，而是基于中介属性附带多重服务。如有学者所言，附随的数据清洗、准入审核、定价评估、数据增值、数据托管等服务均依托于撮合型中介的组织属性展开。倘若中介的撮合交易之基础服务被剥离，则“皮之不存，毛将焉附”，供需双方需另寻中介人，交易所之核心的“交易”功能即丧失。

但数据交易所又非一般中介人。从数据交易流程看，其包括登记、挂牌、测试、签约、交付、清算等环节，贯穿交易的前、中、后全过程。而传统中介人旨在促成合同成立，限于缔约阶段，职责止步于合同成立之前。实际上，作为商事基础设施，其更接近于英美的经纪人(bro-ker)概念，泛指受人委托为了佣金而缔结交易与合同的代理人。实践中的交易所并非仅有如标准化的证券交易所之撮合定位，而多附有“中介+处理”之功能，例如强调应将数据脱敏后方可挂牌交易。更深一步，数据交易所也不仅是商事领域的特殊中介人，其还担负相应的公共职能和社会职能，“数据二十条”第9条就明确指出国家级数据交易所的公共属性和公益属性。与证券交易所的组织形式多为会员制不同，数据交易所是公司制，且往往是政府主导的国有控股公司，以此其履行社会责任的要求更高。而且，数据交易所具有自律属性，其通过制定交易规则对整个交易流程进行规范和引导，维护数据市场的经济秩序。此亦符合商事居间制度发展的演化趋势，中介人的定位逐渐更为实质中立，虽非公权力机关，但承载一定的公共利益，公共中介人属性愈发突出。综言之，数据交易所符合中介人的定位，其又具有向全流程的特殊中介人和公益半监管的公共中介人方向衍化的特征。

循此，在无特别法规定之情况下，数据交易所作为中介人的责任落入《民法典》第962条的规制射程，应履行中介人如实报告义务，其第2款更是强调若“故意隐瞒与订立合同有关的重要事实或者提供虚假情况应当承担赔偿责任”。但在数据交易场景中，如实报告仅为“1.0基础版”的消极义务，鉴于数据交易所对交易的促进发展、信息鸿沟的消除和交易信任的赋能等作用，该义务显然过轻。实践中，数据交易所的规则“先行一步”，因其准公共服务的属性和维护政府公信力目的，往往被课以更严格的注意义务，如对数据产品合规评估，数据产品登记信息、交易协议的核查，公开披露信息，数据产品质量可靠等。因此，仅以“故意”为要件并不满足现实需求，在复杂的全流程中，客观上存在数据交易所因过失未尽到如实报告义务，损害委托人利益之情势。

2.解释论视角下的两种特殊义务

一般而言，依照数据交易所的准公共服务属性，如实报告之特殊义务可包括两种细化解释:实质审核和积极调查。

关于实质审核义务，目前市场交易规则偏重形式审核，《数据安全法》第33条也未交代审核义务的内涵和限度，其审核义务的范围、目的和边界有待明确。关于积极调查义务，从目的解释而论，《民法典》第962条旨在实现委托人的信息自决，有赖于中介人提供充分的信息，这既包括披露既有信息，也包括额外的调查、搜集信息。我国司法实践对交易规模较大、交易风险较高、以中介为业的特殊中介人(如平台守门人)亦有承担一定积极调查义务之判定，有学者提出的“准公共看门人”(如众筹平台)即是此例，其是声誉中介，具有认证的功能，保证信息的真实性、准确性，可避免出现柠檬市场。此可映射数据交易所的义务，对数据交易参与者未尽的说明或申请，如股权架构、关联关系、运行规模等进行主动调查，以维护数据的流动和公平使用。然而，单依第962条第2款，似乎难以提供法律准据，一般中介人不对交易具有积极注意义务。不过依体系解释，《民法典》第966条提供了概括参照条款，可弥补第962条之不足，“本章没有规定的，参照适用委托合同的有关规定”，即可参照第929条第1款，“有偿的委托合同，因受托人的‘过错’造成委托人损失的，委托人可请求赔偿损失”。按照司法三段论之法技术的比照，故意情形已有第962条规定，过失情形之请求权基础可经由第966条的转介寻求第929条第1款的支持。

关于具体的责任边界，以居中撮合为业的交易所之中介合同往往涉及三方主体(委托人、相对人、数据交易所)，此加重了损害赔偿责任问题的复杂性。若相对人并无缔约过失或违约行为，仅是数据交易所对如实报告义务之违反，单独担责即可。然而多数情况下，数据交易违约等问题之源头在于主合同的相对人处，即此时损害赔偿义务人包括数据交易所和相对人，二者责任如何划分呢？(1)如果二者存在向相对人的隐瞒或欺诈之串通的共同故意，此构成《民法典》第1168条之共同侵权，适用连带责任并无异议。(2)但实践中，交易所与相对人更多情况下不存在意思联络，如数据交易所因故意违反报告义务构成违约，相对人往往构成缔约欺诈，二者给委托人造成了损失，此时二者符合《民法典》第518、1171条之连带债务人的界定，委托人可请求数据交易所或相对人赔偿全部损害，二者承担类似无意思联络的数人侵权之连带责任。值得关注的是，前述责任承担之前提是相对人和数据交易所的行为均足以造成“全部损害”，实践中尚存在数据交易所虽为故意，但其单独的行为并不足以造成交易失败、实质违约之发生(如部分数据产品、数据主体材料的形式审核)，笔者认为此时的责任分配方案可借鉴证券市场适用的比例连带责任，如在30%—50%的损失范围内承担连带责任。当数据交易所因过失违反如实报告义务时，应当采取比例分担之形式，根据过错程度、行为原因力确定数据交易所的赔偿份额，由其承担相应的补充赔偿责任。此责任是与过错程度相应的补充责任，既非有违比例原则的全额补充责任，也非债务履行顺位不受限的不真正连带责任，后两种责任形式对仅有过失的数据交易所而言，责任过重。

3.责任边界的限定:避风港原则的引入

从不同主体权责平衡的角度来看，过于严苛的责任会削弱数据交易所的创新发展动力，在其合理尽责情况下须提供必要的“避风港”。有观点指出可借鉴网络平台尤其是P2P网络借贷平台之规定，在数据交易所知道或应该知道侵权时，以交易所是否采取合理、有效的审核措施等作为义务而非结果义务为客观判断标准。目前对此并无明确系统的法律规定，数据交易所对上市、挂牌的历史数据仍存在事后侵权之风险。应强调的是，虽然数据交易所对数据来源合法性和数据产品的正当性负有相对审慎的市场组织者之注意义务，此不同于一般自然人之注意，但其亦非专业的、完全市场化营利导向的数据服务提供商，偏于公共基础设施之定位使其更应专注于清晰规则之订立，以及对数据的真实性负担合理审查义务。因此，建议引入避风港规则，为数据交易所的合规运作提供更稳定的预期。要避免将交易所的服务和侵权简单地直接挂钩，对于数据产品和相关主体的真实性问题其可担责，但对法律缺失导致的问题和数据交付后的超范围使用，数据交易所当及时通知、配合协调，如此采取必要措施的则应当脱责。当注意的是，若数据交易所开展具体的增值性数据服务，此情形下其已为相关交易方，责任范围当以合同约定为准。换言之，应注意数据交易所的监管行为和商业行为之划分，从行为和目的进行综合判断，对履行公共职责的行为(如审核、验证等)进行适当豁免，尤其是数据交易所多采取公司制的组织形式，营利性色彩较为浓重，要避免交易所为了商业利益而采取过度冒险的行为。

三、行为维度:数据交易所的模式和机制

实践是商法制度演进创新的源泉。数据交易所如何运作，内含哪些风险，单以静态定位难以有效揭示，当以行为视角予以深度切入。交易所贵在“交易”撮合，不应对其寄予过多综合功能之期许，应当进行理性审视，促使数据交易所回归本位的基本运作模式。当然数据交易所的特殊性也决定了其应配以特殊的交易机制，对其他交易所的盲目复制亦不足取。

(一)模式异化:标的不清、营利过度和金融衍化风险

1.基础层:交易标的和交易主体的含糊不明

数据权益的客体分类不一，不乏学者关注到数据、数据资源、数据集合、数据产品、数据服务存在的诸多差异。有观点认为，数据资源是原始数据，原始数据经初步加工整理形成数据集合，数据集合经实质性加工形成数据产品，数据服务是向数据需方提供满足其特定信息需求的数据处理结果的服务。也有观点主张，数据不能被作为一种特殊类型的商品或通证化财产，纳入交易所的治理并不明智，数据交易要关注技术条件，通过特定网络平台或空间来描述、识别和发现。还有观点以域外财产和合同的界分为基础，论及数据本身不能作为权利化客体，交易标的是数据服务，并对此进行类型化界分，强调数据交易不能是去人际化的产品交易模式，而是渐进的合作模式。至今，数据交易所的交易标的范围仍未有定论，从法规来看亦存在多种不同组合和近义性名称。实践中交易所的核心标的又包括数据集合、数据服务、数据分析报告等类型。数据与数据产品的差异在司法审判中也意见不一，大多认为数据交易所不能交易原始数据、数据库特殊权利、著作权，而应主要交易有表达性的衍生数据。

可见，数据交易所的交易标的模糊不清，数据、集合、产品、服务混杂其中，学界、业界和司法界试图作规范的文义解释，但交易标的始终存在难以言明的分类困局。实际上，从功能主义出发，数据交易所交易的是“数据商品”，以此为概念统摄交易标的更为可行。毕竟，如马克思所言，“在商品的交换关系或交换价值中表现出来的共同东西，也就是商品的价值。”数据商品的概念强调交换价值，这亦是交易所的核心功用所在。其可解答三个学理难题:一是数据服务不是数据产品，但数据服务可成为数据商品；二是原始数据并非数据产品，但亦是经捕获劳动的产物，同样可成为数据商品，特别是原始数据也可能并不承载信息来源主体的法定在先权益(如气候数据)；三是即便是个人数据，在合法、正当和必要原则的底线保障下，通过个人同意方式，亦可用于流通交易。根据数据脱敏程度不同，分为数据的匿名化和去标识化，一般而言，具有识别价值的数据价值更高，若完全消解且达到不能复原才能用，恐将难以适应发展之需，实际上，做好合规风控方为关键。此外，不能否定公共数据的流通性，但须受一定限制，即经过授权运营后形成的数据商品，也可入场交易，不过除受个人信息保护等约束外，还须受数据安全审查等限制。

关于交易主体，目前数据交易所主要实行会员制，入场交易的主体仅限于经纪商，还是自然人亦可，暂无通论。多数的数据交易所采用申请审核制的注册方式，只有通过数据交易所的审核，方可成为合格数据商入场交易，然而数据交易所并非行政审批或许可主体，却实质“担纲”数据商的市场准入管理职能，此当予以警惕，以免变相设置许可条件，影响市场的准入。

2.核心层:数据交易所业务范围之异化扩张

不少交易所偏离主业的撮合交易，而走向过度的营利化拓展，公共属性或市场属性不清。以下三种现象值得关注:一是股东的利益冲突。部分数据交易所的股东是民营公司，其利用数据交易所发行产品，具有营利最大化的冲动，即便多数数据交易所倾向于国有资本控股或参股，基于成本和收益之考虑，其亦有相关绩效考核，若长期亏损，变相突破规则红线的可能性仍然存在。且个别数据交易所还存在自我上市机制，如此存在自我优待之虞，利益冲突之化解仍待方案落地。二是业务产品繁杂。由于数据交易的低频性，所获手续费或撮合交易佣金有限，不少交易所急于扩展其他业务，甚至将“孵化”“加工”“清洗”“挖掘”“融合”“资产评估”“数字资产”等作为主营业务，试图打造增值式交易服务高地，然此与数据中介等众多科技公司无异，挤占了数据商的经营范围。此般将交易所的自律监管、中立撮合和商业经营角色予以杂糅，增加了其被利益俘获的可能。三是投资关系的下游化。目前数据交易所的组织形式通常是公司制，不存在沪深证券交易所的会员制，这种市场主体定位使其股权关系更为灵活自主，不少数据交易所设立或参股数据服务公司、数据产业投资公司或私募基金，在数据交易发展初期，此举可加强产业连结、增进专业共识，但考虑到其涉及的利益巨大，因有出资关联关系，下游公司决议可能影响数据交易所的本体运作，甚至实践中出现以数据交易所战略合作的名义乱挂牌、乱代理的问题。是以，数据交易所应回归供需撮合之主业，同时加强内部治理和明晰投资范围，做好信息披露和利益冲突化解的方案。

3.衍生层:数据交易所的“平台金融化”及其风险

根据数据产业发展周期，数据开发价值链一般包括“资源化—资产化—资本化”三个层级或阶段。适当金融化是数据要素发挥作用的必经过程，发展数据衍生品和数据资产交易，有助于数据定价、套期保值和流动性之增进。但金融产品的发展是衍生性的，不能冲击撮合交易主业，沦为营利“圈钱”名头。观诸既有数据交易所，平台金融化已成趋势，正异化为“现货+期货”“商品+金融”的“综合超市”，数据质押、数据信托、数据资产证券化业务盛行。究其缘由，一则金融产品更为标准化，此可补足数据产品先天性的非标短板，便于更大规模、不特定的市场公众进场投资；二则数据交易所多为地方政府设立或主导，强调规模发展之政绩竞争导向，相对忽视其中的安全和风险，品种创新是核心宣传噱头。从政策导向看，目下数据交易所的金融化是鼓励的试点方向，但这犹如互联网金融发展(特别是P2P)的“先扬后抑”，后续仍存在被整顿的可能。且如域外研究所证实的，数据经济和资本市场的交融可能提高系统性金融风险，尤其是导致资产泡沫、投机诈骗等问题频发。在当前证券期货等金融交易所已有布局的情况下，数据交易所金融产品的推出有待商榷，再则数据金融具有复杂性、衍生性等特点，“金融文盲”(financialilliteracy)仍广泛存在，其风险能否被数据交易所所识别及治理，尚令人作疑。改革可从两方面展开:一方面，场内的数据证券如数据债券、数据基金等的交易交由沪深证券交易所，数据期货/期权产品之交易借由商品交易所，如此既可发挥现有金融交易所专业优势，同时也借助证监会的严格监管推进风险治理；另一方面，对场外的数据融资、私募投资、数据资产质押等非标业务，可交由数据交易所进行，毕竟其主要涉及专业参与者，风险承担能力较强，且与数据基础资产相关度较高，数据交易所掌握的数据更为全面。

(二)机制错配:数据交易所运行机制的四重囹圄

1.自律交易机制:内部规则外部化面临掣肘

交易所的运作高度依赖内部规则，其不仅要约束内部参与者，还要有外部化的对世约束力，以提供可信执行环境。获此效力之来源乃通过法律授权。但目前数据交易所地位不明，自律地位缺乏法律授权，交易最终性、交易指令不可撤销性等关键规则难形成对世界的规范拘束力。各地试水颁布的“数据条例”“数据交易管理办法”“大数据发展促进条例”为数据交易所的交易规则落地提供了背书，但管理色彩浓重，法律位阶较低。而且未区分交易规则(exchangerules)和其他规则的关系，实际上不同规则的重要性存异，交易规则犹如总则一般，能提供交易所的权力分配、交易机制、风险处置、信息管理、费用、纠纷处理等基本内容，其他的准入、登记、行为规范等规则以此为基。交易规则应当由数据主管部门审核，其他规则备案即可，如此既可提高监管效能，又能保障交易所的自治性。

此外，交易规则伪披露问题较为突出，诸多数据交易所将交易规则视为商业机密，本应公开的信息却只有注册会员后方能获知，减损了数据交易的公开性。其原因在于公共制度和公共标准是经济学意义的典型公共物品，具有非排他性和非竞争性，交易规则的正外部性并没有给制定者带来补偿，以营利为动机的数据交易所缺乏动力，此当藉由强制性的制度予以强化明示。再者，部分数据交易所实行“准会员”模式，即形式上采用公司制而实质上采用会员制来获得权利让渡进而进行约束。由于公司章程的射程主要及于内部人，无法约束数据商、数据需求方等参与者，其通过模仿证券交易所，凭借“自愿申请和审批同意”的契约方式确立“遵守本所的管理规范、业务规则”之底线，来进行名义上的扩张性自律管理。但缔约方式的自愿性使其普适效果有限，加之数据交易所去中心化的广泛设立，准会员的加入门槛明显低于中心化、垄断性的证券期货交易所，试图模仿会员制之约束机制愿景虽好，但实际上自律监管效能颇为有限，根本上无法克服会员制对第三人的效力问题。破解之道在于法律之明定，即通过制定“交易场所法”(后文详叙)明确数据交易所的自律性组织的法定地位，并赋予其自身规则的法律效力和强制执行保障力。

2.价格机制:类型化的探索与集中交易的归正

交易的本质是价格，价格反映价值。与其他交易标的不同，数据具有需求导向、非均质性、非独占性、使用非损耗性等特性，数据确有价值，但数据的价格如何确定是一大难题。特别是数据产品的了解过程与使用过程存在重叠，数据有用性无法事先确定，加之数据的高固定成本、低边际成本、产权不清等特征，使定价的清晰性和公允性难以保障。实践中存在成本法、市场法、收益法等多种模式，个别交易所还试图提出参考定价，但多数交易仍以初级的协议为主，时间较长，难满足交易效率。对此可采取三步走方案:第一步，交易所根据不同数据资产的差异，包括数据商品市场与数据金融市场的差异，公共数据、企业数据与个人数据的差别，静态数据与动态数据的差异等，设置价格区间；第二步，交由交易双方进行协商，其可借由专业的第三方数据价值评估机构辅助；第三步，充分利用经济法的介入思维，政府设置价格下限和上限(即平台预定价)，减少价格欺诈、价格歧视、掠夺性定价等问题发生的可能性。

与定价相关的另外一个问题是，集中交易机制难以在数据交易所适用，不少地区性的“数据流通交易管理办法”明确规定“数据交易机构不得采用集中竞价等集中交易方式”。实际上，早在2011年《国务院关于清理整顿各类交易场所切实防范金融风险的决定》(国发〔2011〕38号)即将集中交易列为违规清单，这在既有的大宗商品中远期交易场所、金融资产平台、邮币卡所等的整顿中已有体现。诚然，集中交易有加剧风险之可能，但是被许可的单向竞价和协议转让机制难以满足实践所需，买卖双方并无太多潜在选择，无法通过竞争形成帕累托最佳的、稳定的均衡价格。安全和效率应寻求平衡，风险治理的关键当从合格投资者和产品设计入手，盲目限制集中竞价实不足取。再者，集中机制内涵多元，也包括做市商机制，在市场流动性不足时期，尤待做市商机制之介入，不过基于利益冲突的考虑，交易所本身不宜做数据做市商，毕竟做市商是通过垄断交易机会的方式获得营利空间，有更大的欺诈和操纵市场的可能性。

3.信息披露机制:阿罗信息悖论的破解

信息披露是实现交易所数据公平交易、解决交易双方互信、防止数据骗局发生的有效机制。于此，数据交易所存在三方面问题:其一，信息披露规则阙如，不少数据交易所未将信息披露作为核心规则，一方面是出于对规则的现实保护，基于商业秘密之缘由不予公示，仅由会员或参与者注册后方可获得；另一方面是对数据交易和信息披露的关系认识不到位，惧怕可能触及个人信息等合规风险。其二，现有的披露规则更多集中于事前上架的产品信息，缺乏交易后的信息披露，且信息披露多为即时性内容，不像证券一般存在较规范的阶段性和年度披露要求。其三，披露内容不清，数据公示不等于数据披露，披露的类型、产品、主体、范围、来源、时限等标准化不足，增加了数据主体在不同数据交易所的合规成本和难度。诚然，当前政策鼓励数据的创新和场景化运用，但标准的要素化提取仍有待提高，尤其是重要信息的界定阙如。诚如阿罗信息悖论所揭示的，交易的公开性需求与公开导致数据泄露之间存在悖论，因此披露并非越多越好，而贵在进行渐进式的有限、有效之披露。是以，首先当修正“例外”心态，将信息披露作为数据交易核心规则，不能以信息保护或商业秘密为由予以规避；其次应在相关法规和交易所自律规则中增加定期和临时信披双层义务机制，明确信披的基本要素，交易所和当事人可自由选择，以此实现“强制性+选择性”的结合；再次对信息披露的内容，在提炼数据交易特殊性的前提下，可借鉴证券交易所之先验性界定，明确覆盖交易全程的重要信息范围。同时可增加披露“异议反馈”机制，以强化披露的社会参与和监督，毕竟不同于证券交易之信息披露意在矫正市场价格发现机制的失灵，数据交易所的披露更直接指向于交易的规范性保障。

4.危机处置机制:数据交易所本体的恢复和风险出清

危机处置是交易所治理的关键面向。目前数据交易所多将自身视为监管主体，鲜提及数据交易所(被治理对象)本身的危机处置，即便有所涉及也相当粗糙，不仅未明确危机类型，且缺乏对资金救助次序之规定。究其缘由，一是由于政府的责任兜底，数据交易所有“太重要不易倒”(tooimportanttofail)之感，风险的隐患反思一定程度上被发展的冲动所遮蔽；二是数据交易所充分利用了监管漏洞，对其责任进行取巧规避，业务扩张时自称社会公器，但出现纠纷时则自称为信息中介。就域外经验来看，重要交易所、金融基础设施的恢复和处置安排已为风险治理之标配，如国际组织制定的《金融市场基础设施的恢复》和《金融机构有效处置机制的关键特征》等。随着市场规模扩大和交易所责任之厘清，数据交易所破产或终止的危机将日益显现，由于其是资金、主体、产品、信息聚合之中心，一旦出现问题，将犹如“火药桶”一般诱发系统性风险。危机处置始于预防，应强调风险处置的公共选择考量，围绕资金、技术、业务和组织的危机类型，制定数据交易所的“生前遗嘱”(livingwills)，明确数据交易所的风险节点和紧要度，出现危机后按双层逻辑应对:一是恪守强制性自救(bail－in)的风险吸收原则，先适用自有资金、会员资金和市场资金，后由政府介入做最后贷款人和财政救助，避免“父爱主义”的政府救助引发道德风险。二是各种方式穷尽仍无法恢复时，则应做好数据交易所的处置清算工作，保证在其服务具有合理的连续性的前提下有序退出市场，可借鉴商业银行破产经验，保证相关业务和数据有承接或过桥机构，以减少对交易稳定性之影响。

四、结构维度:数据交易所的布局和联动

交易所是具有外部性的公共设施，为避免微观谬误的短视问题，其功用的分析尚须结合市场面进行整体审视。曾经面对地方股权交易中心之普设，有学者深切地提出“谁需要证券交易所”之问。目下，同样应思考数据交易所到底是为谁而设？是服务于国家战略、地方政绩、产业投资者还是数据供需方？集市式的数据交易所是否偏离制度初衷？前端登记和后端结算如何安排？本部分将从整体主义视角出发，分析数据交易所的横向竞争结构和纵向连接问题。

(一)横向竞争结构:数据交易所的盲目扩张和联动缺失

1.数据交易所同质化孤立发展的批判性反思

一般而言，适度的竞争有助于市场创新和交易效率之提升，过度竞争无益于市场发展。交易所具有公共物品弱增值属性，自然垄断性特征明显。泛化的设立会引致“逐底竞争”，造成交易供需割裂，市场流动性减弱。2015年以来，各省市，甚至县域以数据产业政策为支撑，竞相涌入数据交易所的设立浪潮，不少地区出现多家同质化的数据交易所，重复建设较为严重部分交易所的名称高度相近，比如上海数据交易中心和上海数据交易所，不免产生错乱的混淆定位；个别数据交易所还被质疑是缺乏批文的违规滥设(如湖南大数据交易所)；为分一羹数据交易“红利”，传统的产权交易所也纷纷扩展经营范围到“大数据管理及服务”。按产业生命周期理论，基于竞争者数量、市场结构、技术创新、产业规模的分析，我国数据交易市场远未形成垄断局面，市场进入壁垒不高，先入者优势尚不明显。须申说的是，二级交易市场的垄断性一定程度上也是交易所自律运作之保障，当前过多的交易所影响了该机制的发挥，准入、除名等自律措施的威慑效力难彰。

暂且搁置数据交易所设立的正当性和合理性问题，单看数据交易所商业连接关系，其仍是封闭的行政区划导向，跨区域展业被视为违规经营行为，彼此缺乏联通，这限制了数据产品的供需匹配，尤其在全国统一大市场发展布局之下，数据要素流动受限，影响交易的活跃、价格的发现及产品的创新。再者，为寻求自身特色，地方数据交易所颁布的规则各有千秋，参与者不得不疲于规则对标，无疑增加了入场交易成本。尽管也有数据交易所如北数所、上数所、贵数所、深数所等以国家级交易所为发展定位，但彼此互联互通的机制阙如，本欲解决数据孤岛效应的交易所反成为数据梗塞的始作俑者。

2.地方非理性竞争下的各自为政和对中央金融监管的规避

之所以如此，这既与电子科技的应用发展不断降低数据交易所资产设施的沉没成本有关，交易系统和规则体系的移植不再复杂，甚至“一块大屏幕+一个交易大厅+一套文本规则”即可运作。更关键的原因是数据要素发展存在政策话语加持，出于非理性竞争目的，在交易所顶层设计缺位情况下，机会主义盛行，地方政府纷纷跑马圈地，将其视为利益竞争工具。不少地方对数据交易所的设立还存在奖补政策，试图用产业政策增进竞争优势。然而事实上，各地数据交易所交易量低迷，不少交易所设立后迟迟未有交易，或仅有开张的“捧场”，之后交易量锐减；部分数据交易所设立后，打着数据产品创新的噱头，实为互联网科技产品和商标专利的汇合；地方政府发展目标大于监管定位，“管生不管养”，缺乏商业判断，数据交易所面临破产重组或注销之风险。就数据交易市场总规模看，场内数据交易量占总交易量的比例极低，场外“点对点”交易仍是主导，交易所难以吸引数据供需双方，进一步加剧了低层次重复建设的恶性循环。

实际上，数据交易所的扩张亦与对中央金融监管政策的规避有关。为防范系统性金融风险，2011年起国务院即成立清理整顿各类交易场所部际联席会议，要求地方控制交易所牌照数量，一个类别原则上只保留一家，凡名称中有“交易所”者须上报联席会议，否则不能设立。从规范文义看，数据“交易所”一省仅能设立一家，但此亦留下了解释论上的规避可能，地方政府旋即布局设立数据“交易中心”或“交易平台”，通过名字取巧来躲避金融监管，然其与数据“交易所”功能并无二异。实践中，更是用英文或缩写表示与交易所的同质关系，如用英文“exchange”而非“tradingcenter/platform”，或自称“某数据交易所”的含糊表达，试图贴标类似证券交易所的自律主体身份。

3.双层次数据交易所体系论的提出

基于整体主义视角，从增强我国数据交易所竞争力、减少流动性分散的目标出发，当有必要的牌照数量控制。为避免多层次区隔问题，笔者反对建立“多层次数据交易所体系”，采取双层次即可(见下页图2)。一则坚持集中型交易所理念，中央层面设立全国法定数据交易所，由国务院出资，国家数据局负责统筹建设，面向全国市场，但并不是只有一个交易所，毕竟交易所不同于登记、结算等后台支撑型垄断性金融基础设施，其仍可有一定竞争性，可参照证券期货交易所经验，采取分工有别、错乱有序的合作型竞争模式，围绕数据来源、数据产品场景或其他分类，进行介入式的赋能培育。二则穿透式地清理地方数据交易所/中心/平台，当前地方交易场所的类型眼花缭乱，动辄跟风推出“单品”，如金融资产、碳排放权、排污权、知识产权、加密货币等，不仅有重复建设问题，亦不利于交易所的专业建设和系统集成，建议地方设立交易所集团，在内部单设数据交易板块，如此有同样功用，也便于不同要素的利用、转板和对地方金融风险的治理。此外，单独另设行业数据平台的思路亦不可取，行业间数据本不平衡，金融、互联网等数据驱动型行业存在数据囤积之问题，若以行业为限反而筑起数据壁垒，无法支撑跨区域、跨部门、跨行业的数据交易需求，其完全可融入双层体系之板块。也有观点主张建立跨区域的数据交易所，如上海“长三角数据共享平台”、广东“粤港澳大湾区大数据中心”。愿景虽好，但区域数据交易的合作方式多样，可借鉴先行的“债券通”方式，通过账户的转托管实现平台的衔接，无需动辄单设平台，避免徒增设施成本，割裂既有的场所。

(二)纵向连接体系:登记、交易和结算的内外分离

聚焦交易过程，登记、交易、结算是紧密相连的环节。数据交易所的运作不能单看交易所本身，应以系统的数据要素基础设施运作观来审视其功能。

1.功能分野视角下“所登分离”的数据交易登记模式

与传统物权登记意在保护善意第三人信赖利益，解决横向、排他性权利冲突不同，数据登记着重通过登记展示数据全流程，增强各方对数据来源合法性的信心以便利数据交易，其保护的是纵向、非排他性的交易安全。目前数据登记隐忧有三:一是将本属于公益性的数据登记功能转嫁于各地数据交易所。交易所“一身兼二角”，如山东数据交易平台搭建了山东省数据产品登记平台，偏营利性的交易撮合和公益性登记叠加并行，一定程度上削弱了登记公信力；加之各地的数据交易所彼此分散割裂，“寄居附着”于此的登记也不得不陷于离散和标准不一，如此之登记降低了数据权属之明定性和安全效力。二是登记效力分类不清。借由交易所的登记多是权宜之计，一般起到最低位阶的合法性证明功能，但仅有此不能有效回应市场中数据产权纠葛复杂之问题，能否起到更重要的生效还是对抗效力的疑问并未解决，争议频仍。三是登记客体对象范围不明，缺乏标准化的界定，数据、数据资源、数据产品、数据要素混杂使用，甚至包括数据服务、数据能力(工具)、数据资产(如数字艺术品)。从政府干预角度来看，登记功用的发挥是数据场内交易的前提，其应通过商事基础设施独立运作。实践中也有北京、浙江、深圳等地方政府通过颁布规范性文件设立“公办”机构进行数据产权登记之尝试，但诸此地方性分散试水既无法服务于数据统一大市场的建设，亦因位阶过低难以提供效力性判断的制度支撑。

笔者认为，不必坚守物权登记或知识产权登记的传统方式，可参照我国碳排放权交易中设立“中碳登”的做法，减少交易和登记之冲突，在中央层面设立公共属性的中国数据登记结算中心(“中数登”)。关于数据登记效力，生效要件主义的难度太大，其仅能对数据(产品)权属明确地进行登记，对来自于自然人信息、企业工商信息及加工产品，登记机构无权也不宜对其作出评判认定，实质审查难度较高。而且，生效主义之路径并不能产生强制登记的效果。一则，数据产权并非企业进行数据交易流通的唯一选择，反不正当竞争法、合同法等救济方式仍可发挥功用；二则，登记并非是入场交易的前提，企业仍可选择在场外进行数据交易。换言之，不能因为(数据)产权未作登记，而不承认其法律效力。实际上，登记对抗主义更佳，不过此有待法律明定，否则仅是自愿主义下的登记共识，难以对第三人形成效力。当前在法律缺位情况下，权宜之计是中央数据登记机构通过颁布内部规则，借助全国垄断性的地位，实现对数据登记的内部规则外部化之效果。此外，数据登记范围并非越多越好，过多的登记事项会增加登记负担，并影响数据产品创新。核心数据需登记，其他数据借助场外合同机制即可，如此逐步构建出多层次数据登记体系。至于登记什么的问题，可从功能主义出发，围绕主体、产品、过程、合法性四层面展开，采取“人的编制主义”为主，同时辅以“物的编制”，较于一般的证券登记和信托登记，数据登记须更丰富过程性的变化记载。

2.实行中央对手方机制的独立清算所之引入

结算是交易后资金移转之关键，若结算环节发生问题，交易最终性将无法保障，意大利金融学家阿尔伯特·乔瓦尼(AlbertGiovannini)曾说“清算和结算是任何金融体系的核心，……比交易更能定义证券市场的是清算和结算”。此在数据市场亦然。结算机构是极其重要的金融市场基础设施。目前各地的数据交易规则未对数据结算进行特殊规范，尤其是“数款对付”的方式未有规定，既有模式仍是数据交易所将托管结算委托于第三方银行进行，而银行仅是清算指令操作方，无真正托管功能，风险的隔离和处置机制并不健全，在市场初期或可应对结算需求。但随着规模扩大，尤其在发生交易所合并时，一对一的结算效率亟待提升，需要中央对手方(CCP)结算机制之引入，其通过合约更替，将买卖双方的债权债务关系变更为自己与双方的关系，从而使N—N的复杂结算变为N—1—N的集中化结算。

在清算模式的选择上，交易所内设的垂直清算已是历史、并非主流，目前多采用独立专业的清算所。具体而言，或采用单设的数据清算所，或利用上海清算所等既有金融设施。笔者倾向选择前者，即单设“中国数据清算所”，按一般的后台金融商业设施组织的设置习惯，登记和清算往往融合到一个机构内并行(如中碳登、中债登、中证登)，故中央层面可设立一个机构具有两个“牌子”，即设立“中国数据登记结算中心”。虽然不能否认利用既有设施成本更低、专业有保障的优势，但问题是清算所多采用中央对手方机制，此将风险高度转嫁于自身，而金融清算所本身内含金融风险，将性质不同的数据商品叠加引入，会使其关系更复杂。此外，单设数清所更能助力于中国数据交易的国际化，毕竟相对于数据交易所的本土性，更具基础设施属性的清算所更易和国际交易所及相关数据参与主体对接。不过值得说明的是，地方的数据交易则不宜单设清算所，地方交易所的业务客体包括股权、金融、林权、大宗商品、矿权、金属、碳等，基于清算效率和设置成本的考量，不可动辄设立交易所和清算所，更合理的方式是设立地方交易所集团，通过交易所集团下设清算所，如此实现交易、清算的专业分离。当然，地方也可在中央数清所开户，实现清算结算的账户分层治理。

五、余论:优化治理之路及交易场所法的可能

一个不争的事实是，数据交易的商事实践已是大势所趋，数据交易所也渐为新一轮大潮涌动的中枢设施，琳琅满目的数据交易所层出不穷，然而在各种政策呼声倾注之时，热闹之中亟待冷静思考，政策的关注不能替代法律的保障。有学者即指出，培育数据要素市场的根本路径不是搭建交易场所式的单一技术支持，而是整体构建与数据要素及其流通特点相适应的基础性市场形成机制。目前数据交易所政绩主义色彩较为浓重，重设立轻运作，不少沦为“僵尸”场所，鲜有真正的流动性，且过多复制证券交易所的机制。如何通过特殊的制度设计，赋能数据交易所的治理是亟待思考的问题。当下地方政府热情较为高涨，争相立法，但地方性法规与政府规章的位阶过低，无法为数据交易所自律监管和内部规则外部化提供正当基础，也无法在交易纠纷发生时为司法裁决提供效力性准据。即使暂且不论效力，聚焦行政规制效果，各地内容差异也较大，这导致合规成本较高，初始阶段基于管理便宜或可行，但随着数据交易发展，数据交易所亟待法律正名，将其视为一般市场中介并不可取。

立法应有功能主义的思考，出现新事物不宜动辄采取因应式的跟进立法路径，相较而言，对既有法律的“打补丁”修改或更为便宜可行。推言之，能否通过修订数据领域基础法——《数据安全法》，使其如《证券法》《期货和衍生品法》一般专设一章来规制数据交易场所之治理呢？笔者认为不妥。由于立法目的不同，《数据安全法》并不是组织法和交易法的融合，其公法属性较为突出，缺乏商事交易色彩，全无金融对象和交易内容的规范基因，盲目修法的“添入嫁接”会影响其制度功用。而且，数据安全的主管部门为数据管理局，对交易场所的规制并非其专长所在，如此为之可能重蹈之前大宗商品中远期现货交易所(平台)的覆辙。毕竟在我国，制定的法律文本固然重要，但法律背后所涉事项的主管部门的博弈更为关键，其为制度施行推进有效与否的关键主体。因此，数据交易所的监管不能脱离于金融监管之外，也不能被地方发展或政策红利所包庇(地方金融资产交易所已是教训)，否则会波及数据要素统一大市场之建设，影响数据要素流动的有序发展。

在各种立法动议涌动之当下，体系化思考甚为必要。对于是否有必要单独制定“数据交易所法”的问题，有学者从引导交易主体进场交易、规范数据交易市场秩序的角度出发，主张颁布“场内数据交易法”。笔者不赞同此种观点。交易场所的立法切勿陷入热点之追捧，立法应有整体观。我国交易场所类型多样，数量多达2000余家，覆盖股权、金融、大宗商品、农村产权、知识产权、排污权、绿色能源、矿产、NFT等各类交易，若对每一类交易所均单设法律回应，势必造成制度之混乱，且立法成本过高。实际上，数据交易所的问题亦是目前火热推进的碳排放交易所正在发生的问题，也是整个交易场所规制体系问题之折射，自十余年前国务院清理各类违规交易场所以来，政策一直在波动中调整，欠缺核心的稳定制度保障。

因此，笔者建议整体设计交易场所“基本法”，推进我国“交易场所法”的制定，以该领域类似法典化的集成，为各类交易场所的准入设立、组织形式、信息披露、交易模式、责任范围、会员机制、交易机制、风险治理、处置安排及罚则等提供全面的系统规范，发挥出统一、精简、减负、创新、基准、模范的功能。具言之，可采用“总则+一般分则+特殊分则+参照类分则”的模式。总则是分则的价值引领。要明确立法“赋能+规范”的双重目标，对交易所概念进行清晰界定，赋予其自律组织之依据，强调交易所公共物品的基本属性，并明确主管机构及协调机制。一般分则聚焦前文所述交易所治理的三边机制进行“元规制”，围绕组织形式、营业规范和发展布局展开。特殊分则针对特殊的交易类别(尤其是要素类)，具有一定立法倾斜性，可用特殊专章予以规定。参照类分则意在增加交易场所法的规范引导作用，为交易中心、交易市场、交易设施、交易平台等“类交易所”的治理提供制度样本。此外，基于交易场所的实践发展特色，经济交易和商业形式不断变化，该法不仅是规制法，也应是发展促进法，可通过三种方式增加制度多样性:一是创设任意性条款或软法，增加规范弹性；二是适当实施法规授权，允许国务院或行政部门实验性立法；三是“但书性”的转致适用其他制定法的规范，如证券、期货等金融产品的交易。此为实用主义、功能主义的统合立法观，融贯组织法、交易法、经济法的内容，以领域法视角打通交易所治理障碍，也为未来其他新兴交易所的规制提供法律基础，成为灵活、包容、适应性强的规范架构，并保持一定的体系开放性，赋予行政机关和司法机关法律续造的空间。

虑及现阶段的实际情况，不宜苛求立法一步到位，可先采用授权立法的方式制定“交易场所监督管理条例”，以规范央地关系的市场运作，并为司法裁判和交易所自律权提供制度依据。立法中要明确数据交易所的规范名称，切勿采用含糊的数据交易(服务)机构等中介色彩的规定。当然，诚如两位专家在2023年对欧盟《数字服务法》和《数字市场法》的评价，“太阳底下无新事，新法本质上并未改变中介服务商的责任制度”。在审视数据交易所的规范时，要关注“数据”特殊性，但本质上不能将其脱离“交易所”这一类上位主体之本源定位。

最后需交代的是，本文写作的一个出发点是在目前数据交易所建设如火如荼的情势下，审视数字基础设施建设的初衷，即“谁需要数据交易所”之问。在鲜有域外经验参照的情况下，既有政府主导培育型的竞相试水，为我国数据交易的场内发展做出了极大的努力，一定程度上发挥了提高数据要素市场化配置、促进数据交易合规的时代功能。但是否真的明确了数据交易所的目的似乎尚欠思量。数据交易所要真正为数据供需双方服务，方能发挥出其基本功用，这是交易所制度的本初意旨。但稍显遗憾的是，目前包括数据交易所在内的地方各类交易所仍然多受政绩主义影响，自身定位略显不清，显示出盲目同质化粗糙发展之流弊，这势必破坏数据要素市场化配置的深化，若不作纠正，恐将陆续沦为一个个空头运转的“门面工程”，场内成为虚设，而场外交易仍是暗流涌动的主导场域。基于此，本文提出了组织、行为和结构三边模型，期待能对数据交易所乃至其他新兴交易所的治理提供可操作性的体系化方案。

（来源：北方法学）